¿EE.UU. contra la Corte Penal Internacional?

Rob Grace
Foreign Policy in Focus
Traducido del inglés para Rebelión por Germán Leyens
08/06/10

El reciente informe del Consejo sobre Relaciones Exteriores “De Roma a Kampala: La actitud de EE.UU. ante la Conferencia de Estudio de 2010 de la Corte Penal Internacional” cuenta un lado de una compleja historia. El autor, Vijay Padmanabhan, afirma que “EE.UU. ha sido históricamente el líder en los esfuerzos de justicia internacional”, pero ahora debe oponerse al esfuerzo de la Corte Penal Internacional (CPI) por activar su poder para enjuiciar crímenes de agresión.

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¿Por qué se necesita un cambio repentino en la política de EE.UU.? En realidad, no ha habido cambio alguno. EE.UU. ha tratado consecuentemente de evadir la jurisdicción internacional y de controlar la manera en que se les impone a otros. Al eludir ese hecho central, Padmanabhan pasa por alto las la forma en que se queda corta esa política de EE.UU. En particular no tiene en cuenta cómo una CPI que enjuicia la agresión, incluso si enjuicia a dirigentes de EE.UU., podría servir los intereses de seguridad estadounidenses.

Descifrando la historia

La afirmación de que “EE.UU. ha sido históricamente el líder en los esfuerzos de justicia internacional” se basa en una lectura selectiva de la historia. Padmanabhan señala correctamente el papel de EE.UU. en el establecimiento de los procesos de Núremberg, los enjuiciamientos correspondientes de responsables japoneses y los tribunales internacionales más recientes que trataron los crímenes en la antigua Yugoslavia, Ruanda, Sierra Leona, Camboya y el Líbano.

Sin embargo, la otra mitad de la historia es que EE.UU. siempre ha hecho todo lo posible para impedir que sus ciudadanos estén sometidos a la justicia internacional. Esta tradición comenzó incluso antes de que EE.UU. llegara a existir. Como señala un reciente informe de Heritage Foundation, los tribunales del vice-almirantazgo británico figuraban arriba en la lista de agravios coloniales que provocaron la Revolución Estadounidense. EE.UU. también se negó a unirse a los tribunales internacionales sobre el tráfico de esclavos del Siglo XIX establecidos por Gran Bretaña.

Este patrón se mantuvo también en el Siglo XX. Después de la Primera Guerra Mundial, Woodrow Wilson rechazó la propuesta de Gran Bretaña de procesar a los dirigentes alemanes en tribunales internacionales. Y aunque Wilson impulsó la Liga de Naciones, que incluían a la Corte Permanente de Justicia Internacional, ciertamente EE.UU. nunca participó. Tampoco fueron procesadas las potencias aliadas por alguna de sus acciones durante la Segunda Guerra Mundial, aunque, según la famosa admisión de Robert McNamara en The Fog of War, los dirigentes se EE.UU. “se comportaron como criminales de guerra”. EE.UU. también se unió a la Unión Soviética en el rechazo de propuestas para una jurisdicción obligatoria de la Corte Penal Internacional (CPI). Desde entonces, EE.UU. y la CPI no han sido los mejores amigos.

La actual resistencia de EE.UU. contra la CPI corresponde a este modelo histórico.

Desembrollando el argumento de Padmanabhan

Según Padmanabhan, EE.UU. debería oponerse a los poderes de enjuiciamiento de agresiones de la CPI porque la definición legal de agresión es demasiado vaga actualmente, lo que hace que no esté claro si un ataque preventivo o un primer ataque contra un proliferador de armas de destrucción masiva (ADM) –por ejemplo, un ataque estadounidense o israelí contra instalaciones de un presunto programa de armas nucleares iraní– constituiría una agresión criminal.

Sin embargo, hay poco debate real sobre si la agresión incluiría una acción militar preventiva. La definición adoptada por el Grupo Especial de Trabajo de la CPI sobre el Crimen de Agresión en 2008 incluye una “invasión o ataque por las fuerzas armadas de un Estado contra el territorio de otro Estado o cualquier ocupación militar, por temporal que sea, resultante de una invasión o ataque semejante”, y el “bombardeo por las fuerzas armadas de un Estado contra el territorio de otro Estado o el uso de cualesquiera armas por un Estado contra el territorio de otro Estado”. Padmanabhan subraya que la definición sólo se aplica a un acto “que por su carácter, gravedad y escala, constituye una violación manifiesta de la Carta de las Naciones Unidas”.

Pero un ataque militar preventivo seguramente cumpliría con los requisitos necesarios. Después de todo, después del ataque preventivo de Israel a Iraq en 1981, el Consejo de Seguridad de la ONU aprobó unánimemente la Resolución 481, que inequívocamente “condena el ataque militar de Israel en evidente violación de la Carta de las Naciones Unidas y de las normas de conducta internacional” y “llama a Israel a abstenerse en el futuro de cualquier acto semejante o de amenazas de un tal acto.”

A pesar de todo, Padmanabhan afirma que las determinaciones de agresión son “inherentemente políticas en naturaleza”. Por lo tanto, afirma que la jurisdicción sobre la agresión de la CPI debería ser limitada a casos aprobados por el Consejo de Seguridad y por lo tanto deberían aplicarse sólo a partes que han consentido a la jurisdicción de la CPI sobre la agresión. Esto protegería efectivamente a EE.UU. contra un posible enjuiciamiento mientras le permitiría controlar, a través de su veto en el Consejo de Seguridad, los enjuiciamientos de otros.

Este escenario podrá parecer ideal al estratega de la seguridad de Estados Unidos. Éste podría emprender una acción militar sin temer consecuencias legales mientras otros países no tendrían el mismo lujo. Con mayor libertad de acción, EE.UU. estaría mejor preparado para velar por sus intereses de seguridad que otras naciones-estado. Por otra parte, este arreglo puede parecer una violación de un principio clave de nuestro sistema internacional: “la igualdad soberana de todos sus miembros” articulada en la Carta de la ONU. Si otros países pueden ser enjuiciados, se podría preguntar, ¿por qué debe estar exento EE.UU.?

Por lo tanto, EE.UU. enfrenta aparentemente una elección entre ley y seguridad. Sin embargo, esta dicotomía es falsa.

Seguridad y justicia

En realidad, EE.UU. puede servir mejor sus intereses de seguridad, aceptando la CPI y sometiéndose a las restricciones del derecho internacional.

El Manual de Campo de Batalla de Contrainsurgencia del Ejército/Cuerpo de Marines de EE.UU. reconoce el valor estratégico de la ley en tiempos de guerra. El manual advierte contra “acciones ilegítimas” como “las que involucran el uso de poder sin autoridad” y “el uso injustificado y excesivo de la fuerza”. Tales acciones pueden ser “contraproducentes”, y pueden “debilitar esfuerzos [de contrainsurgencia] a largo y corto plazo”. Como en la contrainsurgencia, en la lucha global contra el extremismo anti-estadounidense, EE.UU. debe ganar los corazones y las mentes de la población del mundo. La evasión de la jurisdicción de la CPI plantea preguntas sobre la legitimidad del liderazgo global de EE.UU. y alimenta los sentimientos anti-estadounidenses. Al contrario, la sumisión de EE.UU. a la CPI sería un poderoso acto de liderazgo global.

La amenaza de un posible enjuiciamiento también haría que los dirigentes de EE.UU. fueran más cautelosos respecto al uso de la fuerza militar. Padmanabhan señala que si los poderes de enjuiciamiento por agresión de la CPI hubieran sido activos en 2003, la Corte hubiera debido hacer una determinación sobre la legalidad de la Guerra de Iraq. Tal vez el coste de un posible enjuiciamiento por la CPI disuadiría a los dirigentes de EE.UU. de emprender guerras con débiles justificaciones legales. Como argumenta Kenneth Waltz en Theory of International Politics, los Estados fuertes “pueden ser desatentos; pueden permitirse no aprender; pueden volver a repetir las mismas cosas estúpidas una y otra vez”. Pero las ramificaciones legales pueden obligar a Estados fuertes a aprender de sus errores.

El autocontrol tiene un valor estratégico particular ya que a EE.UU. se le echa en cara frecuentemente su indiferencia por las leyes y normas internacionales. EE.UU. dirigió la campaña de bombardeo de Yugoslavia de la OTAN, que la Comisión Internacional Independiente sobre Kosovo apodó de “ilegal pero legítima”. Varios años después, cuando EE.UU. condenó las acciones militares de Rusia en Georgia, Vladimir Putin afirmó que las acciones de Rusia no eran “diferentes” de las de la OTAN. De la misma manera, en 1946 el Senado de EE.UU. aprobó una resolución aceptando la jurisdicción obligatoria de la CPI para todas las disputas internacionales. Sin embargo, la resolución incluía varias reservas, incluyendo la “enmienda Connally”, que permitía que EE.UU. evadiera el enjuiciamiento estimando que una disputa era “interior” por naturaleza. Varios años más tardearde, después que Bulgaria derribó un vuelo de pasajeros matando a seis ciudadanos nacionales de EE.UU., éste llevó el caso ante la CPI, y Bulgaria evadió el enjuiciamiento afirmando que el incidente estaba dentro de su “jurisdicción interior”.

Como escribió una vez Louis Henkin: “para controlar la conducta de otros gobiernos, una nación podría tener que aceptar limitaciones correspondientes de su propia conducta”. El apoyo al enjuiciamiento de la agresión por la CPI implica precisamente un compromiso semejante.

Además, aunque Padmanabhan propugna el control del Consejo de Seguridad sobre la jurisdicción de la CPI respecto a la agresión, los antecedentes del Consejo de Seguridad sobre la agresión son pobres. Como los cinco miembros permanentes del Consejo (P-5) gozan de poder de veto, la parálisis del Consejo de Seguridad a menudo obstaculiza los esfuerzos de EE.UU. por castigar a agresores. Por lo tanto EE.UU. y sus aliados han buscado históricamente otros caminos institucionales internacionales. Los soviéticos vetaron en 1946 una resolución sobre el incidente en el Canal de Corfú, Gran Bretaña llevó el caso a la CPI, y terminó por obtener 2 millones de dólares en compensación. Cuando la Unión Soviética vetó la condena del Consejo de Seguridad por la invasión de Afganistán, la Asamblea General de la ONU se hizo cargo del problema y aprobó una resolución llamando a la retirada de los soviéticos. Si la jurisdicción sobre la agresión de la CPI se mantuviera libre del control del Consejo de Seguridad, eso permitiría que la Corte funcionara como otro sitio para deslegitimar y castigar actos de agresión de los P-5.

EE.UU. no se sumará a la CPI en el futuro cercano porque, como señala Padmanabhan, el Senado nunca ratificará el Estatuto de Roma en su forma actual. Sin embargo EE.UU. debería apoyar a la CPI. En particular, la jurisdicción sobre la agresión de la CPI es un área en la cual coinciden los intereses estratégicos y morales de EE.UU. El aumento del poder de la CPI, contrariamente a las advertencias de Padmanabhan, sólo fortalecería la seguridad de EE.UU.

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Rob Grace, colaborador de Foreign Policy In Focus, bloguea para Foreign Policy Association. También es un dramaturgo galardonado cuya obra ha sido presentada en todo el mundo.